Євросоюз традиційно демонструє приклад надзвичайно успішної економічної інтеграції. Очевидно, що досягнення таких успіхів було б неможливим без поступово сформованої системи власних ресурсів, що стабільно забезпечує ЄС коштами, необхідними для поглиблення і розширення інтеграційних процесів. За рахунок бюджету ЄС, зокрема, фінансується діяльність у таких галузях, як сільське господарство (на яке традиційно припадає більше третини бюджетних витрат), розвиток інфраструктури (будівництво доріг, мостів і залізниць), освіта, культура, соціальна політика й зайнятість населення, охорона навколишнього середовища, здоров'я і захист споживачів, наукові дослідження, створення простору свободи, безпеки й справедливості тощо. Частина бюджету організації використовується на допомогу країнам, що розвиваються, та гуманітарну допомогу третім країнам.

Разом із поглибленням інтеграційних процесів бюджетне регулювання в ЄС пройшло тривалий період розвитку. Висвітлення правових засад фінансування Євросоюзу потребує дослідження основних етапів становлення системи власних ресурсів, що дозволяє зрозуміти особливості бюджетних відносин в ЄС на сучасному етапі.
Протягом усього періоду розвитку ЄС система його бюджетного устрою детально відпрацьовувалась — політичні та економічні рішення приймались лише після виникнення передумов для цього, можливі наслідки реформ детально аналізувались, унаслідок чого здійснювані реформи виявлялись успішними.

З початку свого заснування ЄЕС та Євратом здійснювали свою діяльність переважно за рахунок внесків держав-членів. Такий механізм фінансування притаманний всім традиційним міжна-родним організаціям, що є органами багатосторонньої дипломатії і не мають повноважень наднаціонального характеру, які дозволя-ють ухвалювати самостійні рішення незалежно від політичної волі кожної з держав-учасників. Розмір внеску був пропорційний питомій вазі країни в загальному обсязі ВНП Співтовариства.
Поступово ставало очевидним, що система фінансування діяльності Співтовариств лише за рахунок внесків держав-членів не є досить ефективною. Це дало поштовх до розвитку особливої системи фінансування діяльності ЄС, яка ґрунтується на використанні власних коштів об'єднання. Прикладом для неї став успішний досвід ЄОВС, установчий договір якого встановлював два власних джерела формування бюджету: позики, що розміщуються на ринку, і податок на продажі (sales tax) вугілля і сталі, а також їхніх похідних у державах-членах ЄОВС (ст. 49 Паризького договору).
Рішучий крок назустріч фінансовій незалежності європейських співтовариств було зроблено 21 квітня 1970 р., коли Рада ухвалила Рішення № 70/243 про створення системи власних ресурсів, яке виділило ЄЕС з решти міжнародних організацій, діяльність яких залежить від відрахувань країн-членів. Відповідно до зазначеного рішення основою для незалежної системи фінансування діяльності Співтовариства стали сільськогосподарські і митні збори (так звані традиційні власні ресурси), а також відрахування від ПДВ, що збирається в країнах-членах (першопочатковий розмір відрахувань становив 1 % від суми зібраного в державі ПДВ, згодом цю ставку було переглянуто, і відповідно до Рішення Ради від 7 травня 1985 р. 85/257, що набуло чинності з 1 січня 1986 р., вона становила 1,4 %).
Частиною вжитих заходів стала відмова від внесків держав-членів до бюджету ЄС. Це повинно було допомогти вирішити ряд політичних і економічних проблем у відносинах між тими державами, які вважали, що порівняно з іншими учасниками їхні фінансові вигоди від участі в ЄС значно менші, ніж їхні грошові внески до бюджету Співтовариств.
  Таким чином, до власних ресурсів почали належати доходи, які надходять до бюджету в результаті власної діяльності органів Співтовариства, пов'язаної з регулюванням економічних процесів. Стягнення спільних митних тарифів при імпорті в зону ЄЕС промислових товарів з третіх країн стало можливим унаслідок запровадження спільної митної політики та введення єдиного митного тарифу. Своєю чергою, можливість стягнення компенсаційних зборів і мит при імпорті сільськогосподарських товарів з'явилась унаслідок запровадження єдиної сільськогосподарської політики. Щодо єдиної системи відрахувань від ПДВ, то її запровадження було обумовлено необхідністю уніфікації бази оподаткування ПДВ у всіх державах-членах Співтовариств. Основи такої уніфікації були визначені в Директиві від 17 травня 1977 р. 388/77.

У подальшому правове регулювання системи власних ресурсів зазнавало неодноразових змін, оскільки розвиток інтеграції в об'єднанні вимагав дедалі більших фінансових коштів, тоді як доходи бюджету були обмежені «стелею» відрахувань від ПДВ, а надходження від митних і компенсаційних зборів росли занадто повільно і залежали від багатьох нестійких чинників (коливання цін на світовому ринку, масштабів і структури імпорту з третіх країн тощо).
   У лютому 1987 р. Комісія запропонувала на розгляд Ради свої пропозиції з реформування фінансової системи Співтовариства, які отримали назву «Пакет Делора-І», за ім'ям Жака Делора, який тоді був головою Комісії ЄС. Через рік на сесії Європейської Ради в Брюсселі було визначено основні напрями розвитку фінансової системи ЄС на основі пропозицій, викладениху «Пакеті Делора-І»: 1) вирішено збільшити обсяг надходження власних ресурсів до бюджету Співтовариств у період з 1988 до 1992 рр.; 2) вирішено забезпечити пріоритет тих напрямів фінансової політики Спів-товариств, метою яких є подальше об'єднання держав-членів (зокрема, політика формування структурних фондів і політика обмеження витрат на сільське господарство); 3) ухвалено рішення про забезпечення відповідності обсягу субсидій, що надаються Співтовариствами державам-членам, рівню економічного розвитку цих держав.

  Крім цього, було ухвалено рішення посилити бюджетну дисципліну, щоб забезпечити контроль над зростанням бюджетних витрат. З цією метою 29 червня 1988 р. у Брюсселі між Комісією, Радою і Європарламентом було укладено Міжінституційну угоду про бюджетну дисципліну і вдосконалення бюджетного процесу, її метою було забезпечення інститутів Співтовариств та держав-членів ефективними засобами для реалізації спільних політик Співтовариств. Угода передбачала такі напрями реформи фінансової системи Співтовариств: 1) забезпечення контролю над витратами Співтовариств з метою суворого дотримання бюджетної дисципліни; 2) введення додаткового (четвертого) джерела фінансування діяльності Співтовариств — відрахувань держав-членів до бюджету Співтовариств на основі певної відсоткової ставки (не більше 1,335) від величини їхнього валового націо-нального продукту (ВНП). Таке четверте джерело, по суті, є зміненою формою існуючих раніше внесків держав-членів; 3) забезпечення відповідності відрахувань держав-членів до бюджету Співтовариств реальним фінансовим можливостям цих держав.
Міжінституційна угода 1988 р. накладала на інститути Співтовариств зобов'язання з дотримання бюджетної дисципліни, а також передбачала порядок перегляду обсягу щорічних витрат Співтовариств. До Угоди додавався так званий Перспективний фінансовий прогноз на 1988-1992 рр., який визначав основні бюджетні пріоритети на майбутній період (4-6 років) і встановлював максимальний обсяг майбутніх витрат Співтовариств та їх прогнозований склад.
  Бюджетну реформу 1988 р. безумовно можна назвати успішною, оскільки основні її цілі (контрольоване і впорядковане зростання витрат, поліпшення бюджетної процедури і управління бюджетом, досягнення необхідного обсягу надходжень від власних ресурсів) були досягнуті.
Наступна реформа системи власних ресурсів була зумовлена потребою додаткових коштів для виконання нових завдань, визначених у ДЄС. На початку 1992 р. Комісія запропонувала новий проект середньострокової фінансової програми на 1993-1999 рр., який отримав назву «Пакет Делора-ІІ» і був спрямований на виконання цілей ДЄС. Цей проект було прийнято Радою у грудні 1992 р. в Единбурзі. Пріоритет було віддано витратам на структурні операції Євросоюзу в регіонах, які найбільше відстають. Відповідно до Единбурзької угоди необхідно було збільшити обсяг фінансових ресурсів, що спрямовуються на фінансування внутрішніх політик Співтовариства, розширити фінансування структурних фондів, а також вжити низку заходів для підвищення конкурентоспроможності європейської промисловості.

Наступні зміни в бюджетному регулюванні ЄС пов'язані з укладанням Міжінституційної угоди від 17 травня 2006 р., що визначає фінансовий план на 2007-2013 рр., прийняттям нового Рішення Ради від 7 червня 2007 р. про власні ресурси, а також підписанням Лісабонського договору в грудні 2007 р. Саме ці документи визначають правові засади фінансування Євросоюзу на сучасному етапі.

2. Бюджет Євросоюзу та джерела бюджетного регулювання

Бюджетна система ЄС виконує функції, подібні завданням національних бюджетів, — вирівнювання доходів і економічне регулювання. Бюджет Євросоюзу є фінансовим інструментом організованого регулювання інтеграційних процесів, а отже, передбачає тільки колективні методи управління. Розподіл коштів визначається не внеском конкретної країни в єдиний бюджет, а значенням відповідних рішень для соціального і економічного зміцнення об'єднання.

Правове регулювання бюджетних відносин в Євросоюзі спирається на комплекс нормативних актів первинного і вторинного права ЄС, різних за правовою природою і юридичною силою. Основоположну роль серед актів первинного права відіграють установчі документи ЄС у частині, що регулює порядок фінансування діяльності Євросоюзу. Після набрання чинності Лісабонським договором правові засади системи власних ресурсів та всього бюджетного права ЄС містяться в Розділі II «Фінансові положення» ч. 6 ДФЄС. Окреме місце в розділі займає ст. 310, що фіксує бюджетні і фінансові принципи ЄС. Решта шість глав розділу спрямовані на їхню конкретизацію.
До джерел первинного права, що також містять норми, які регулюють бюджетні відносини, належать і фінансові положення, наведені в договорах про вступ до Євросоюзу нових членів.
Серед актів вторинного права, спрямованих на виконання положень установчих документів, особливу роль у бюджетному регулюванні відіграють уже згадані рішення Ради про власні ресурси (останнє Рішення Ради від 7 червня 2007 р. № 2007/436), бюджетні угоди між інститутами ЄС (остання Міжінституційна угода про бюджетну дисципліну, співробітництво у сфері фінансів і належне бюджетне управління від 2 грудня 2013 р.,), багаторічний фінансовий рамковий план (регламент Ради № 1311/2013 закріпив багаторічний фінансовий рамковий план на 2014-2020 рр.), а також прийняті відповідно до вимог установчого договору Фінансові регламенти, що визначають порядок формування, розподілу і витрат бюджетних коштів (останній Фінансовий регламент Парламенту та Ради від 25 жовтня 2012 р. № 966/2012 замінив чинний доти Фінансовий регламент від 25 червня 2002 р. 1605/2002).

Названі документи визначають правові засади забезпечення Союзу коштами, необхідними для досягнення своїх цілей та здійснення своєї політики. Відповідно до ст. 310 ДФЄС усі статті доходів і видатків Союзу включаються до кошторису, що робитьсяна кожний фінансовий рік і відображається у бюджеті. Фінансовий рік триває з 1 січня до 31 грудня (ст. 313 ДФЄС).

Глава 1 «Власні ресурси Союзу» ч. 6 ДФЄС передбачає, що бюджет Союзу повністю фінансується за рахунок власних ресурсів (ст. 311 ДФЄС). Тут же передбачено процедуру прийняття Радою рішень про власні ресурси. На відміну від загальної про¬цедури, що не вимагає ратифікації законодавчих актів ЄС державами-членами, нові рішення про систему власних ресурсів Євросоюзу набувають чинності тільки після схвалення всіма державами-членами відповідно до конституційних правил кожного з них (абз. З ст. 311 ДФЄС).
  Чинне нині Рішення Ради про систему власних ресурсів від 2007 р. визначає такі джерела власних ресурсів:
Мито, доплати, додаткові чи компенсаційні внески, внески чи додаткові виплати, митні збори на основі єдиного митного тарифу або інші збори, визначені інститутами ЄС стосовно торгівлі з третіми країнами, митні збори на товари, визначені Договором про заснування ЄОВС, чий строк дії завершено, та інші збори, що передбачені в рамках спільної організації ринку цукру.
Надходження від застосування єдиної чинної для всіх держав-членів ставки (визначена наразі ставка становить 0,30 %) до обсягів ПДВ, що стягується на основі гармонізованої бази оподаткування, визначеної відповідно до норм ЄС. Податкова база для такого розрахунку не повинна перевищувати 50 % ВНД держав-членів .
Надходження від застосування відсоткової ставки (визначеної в рамках бюджетної процедури залежно від інших надходжень) до обсягу ВНП кожної держави-члена ЄС.

Таким чином, зазначені джерела формують доходну частину бюджету Євросоюзу на сучасному етапі та використовуються для фінансування його діяльності.
Видатки бюджету Євросоюзу також регулюються установчим договором. Положеннями ст. 310 ДФЄС передбачається, що видатки бюджету санкціонуються на весь фінансовий рік згідно зі спеціальним регламентом, що приймається відповідно до ст. 322 ДФЄС.
Правові засади середньострокового (на період не менше 5 років) бюджетного планування ЄС передбачені в ст. 312 ДФЄС. Запроваджуваний у формі регламенту багаторічний фінансовий рамковий план має забезпечувати упорядкований розвиток видатків Союзу в межах його власних ресурсів. Щорічний бюджет Союзу повинен відповідати фінансовому рамковому плану. При цьому останній встановлює граничні суми («стелі») щорічних асигнувань для різних категорій видатків.
Договір про функціонування ЄС передбачає неможливість ухвалення Союзом жодних актів, які можуть мати значні наслідки для бюджету, без гарантій того, що видатки, які випливають з цих актів, можуть бути профінансовані в межах власних ресурсів Союзу і з додержанням зазначеного багаторічного фінансового рамкового плану.
Таким чином, фінансовий план визначає структуру і ліміти витрат ЄС на декілька років уперед і слугує основою для розробки річного бюджету. Так, наприклад фінансовий план на 2007-2013 рр. установлював такі шість категорій витрат: 1) так зване «стійке зростання», що охоплює весь комплекс заходів щодо досягнення соціального і економічного об'єднання і зростання зайнятості та розвитку конкуренції, зокрема фінансування структурних фондів і фонду об'єднання (близько 45 % бюджету); 2) збереження і управління природними ресурсами, зокрема...    ...витрати на проведення спільної сільськогосподарської політики (включаючи всі супутні заходи, витрати на програму виведення земель з обороту, фінансову допомогу фермерам, а також витрати на забезпечення гарантованих цін на продукти рибальства (42,5 %); 3) громадянство, свобода, безпека і справедливість (1,3 %); 4) Євросоюз як глобальний партнер, що охоплює фінансування таких сфер, як політика сприяння розвиткові, гуманітарна допомога, сусідство і партнерство, демократія і права людини, а також спільна зовнішня політика і політика безпеки (5,7 %); 5) адміністративні витрати всіх інститутів ЄС (5,8 %); 6) компенсації, пов'язані зі вступом нових членів — Болгарії та Румунії (0,1 %).
  Треба зауважити, що внаслідок прийняття Лісабонської редакції установчих договорів передбачено перехід від визначення фінансового плану в Міжінституційній угоді до прийняття спеці-ального регламенту, що повинен затверджувати багаторічний фінансовий рамковий план згідно зі ст. 312 ДФЄС. Відповідно до положень останньої Рада, яка діє згідно зі спеціальною законодавчою процедурою, ухвалює регламент, що затверджує багаторічний фінансовий рамковий план. Рада діє одноголосно після схвалення Європейського парламенту, який виносить своє рішення більшістю членів, що входять до його складу. Передбачається, що Європейська рада може одноголосно ухвалити рішення, яке надає повноваження Раді діяти кваліфікованою більшістю при ухваленні такого регламенту. Протягом процедури, яка веде до ухвалення фінансового рамкового плану, Європейський парламент, Рада і Комісія вживають усіх необхідних заходів для полегшення його ухвалення (п. 5. ст. 312 ДФЄС).
  На виконання нових положень установчого договору 29 червня 2011 р. Комісія ЄС представила не лише пропозиції стосовно багаторічного фінансового рамкового плану на 2014-2020 pp. (СОМ (2011) 398 final), а й проект нової Міжінституційної угоди між Європарламентом, Радою і Комісією про співробітництво у бюджетній сфері та належне фінансове управління (СОМ (2011) 403 final).
У результаті складних переговорів держав-членів та Єврокомісії наприкінці 2013 р. ці документи були остаточно узгоджені та прийняті відповідно до визначеної установчими договорами ЄС про-цедури. Наразі ці документи відображають пріоритети розвитку Євросоюзу на наступні роки.

У контексті загальної соціально-економічної стратегії ЄС «Європа-2020» у зазначеному новому фінансовому плані присутні кілька основних статей бюджетних витрат, спрямованих на досягнення цілей сталого зростання, створення нових робочих місць і підвищення конкурентоспроможності Євросоюзу. В цілому обсяг його статей «Глобальна Європа», «Безпека та громадянство», а також «Адміністративні витрати Союзу», в порівнянні з попереднім періодом, практично не змінився. Нові бюджетні рамки зберегли тенденцію поступової відмови від пріоритетного фінансування спільної аграрної політики і політики згуртування. Незважаючи на те, що витрати на ціль «Сталий розвиток: природні ресурси» складуть близько 40 % усіх бюджетних витрат ЄС у 2014-2020 рр. (для порівняння у 2007-2013 рр. вони досягали
42,5 %, а в 1984 р. — 70 % сумарного обсягу бюджетних коштів Співтовариства), вони скоротяться з 420,7 млрд евро в 2007-2013 рр. до запланованих нині 373,2 млрд. Відповідно, витрати на економічне, соціальне і територіальне згуртування знизяться, порівняно з попереднім періодом, до 325,1 млрд. Одночасно передбачається здійснити значні зміни в організації регіональної політики ЄС. Будуть введені в дію загальні правила для всіх європейських бюджетних фондів, направлені на підвищення узгодженості їх дії та рівня їх ефективності. Передбачено спрощення про-цедур з тим, щоб зробити реалізацію програм і проектів у цій сфері діяльності ЄС більш результативною; концентрація зусиль на обмеженому спектрі цілей в рамках чинної стратегії «Євро-па-2020»; укладення нових партнерських угод для налагодження кращої координації між державами-членами і Єврокомісією. Фінансування за лінією регіональної політики буде розглядатися як спонукальний стимул для досягнення орієнтирів, установлених стратегією ЄС «Європа-2020». До того ж передбачається встановлення прямої залежності рішень про надання коштів з європейських фондів від виконання державами-членами зобов'язань щодо скорочення бюджетного дефіциту і розмірів державного боргу в рамках їх зобов'язань відповідно до Договору про стабільність, координацію і управління в економічному і валютному союзі від 2 березня 2012 р.
  Крім зазначених документів, особливе місце серед джерел бюджетного регулювання ЄС посідають передбачені ст. 322 ДФЄС Фінансові регламенти, покликані визначити процедури складання і виконання бюджету, а також правила надання і перевірки звітності.
Відповідно до ст. 322 ДФЄС прийняття Фінансових регламентів покладається на Раду і Європейський парламент, які діють згідно зі звичайною законодавчою процедурою і після консультації з Рахунковою палатою.
Прийнятий 25 жовтня 2012 р. Фінансовий Регламент № 966/2012 про фінансову політику, що застосовується до загального бюджету Союзу, змінив попередній Фінансовий регламент № 1605/2002.
Регламент конкретизує положення низки статей установчого договору щодо регулювання фінансових відносин. Зокрема, Фінансовий регламент закріплює принципи бюджету ЄС, регулює порядок його складання, структуру бюджету, виконання і здійснення бюджетного контролю, застосування фінансових інструментів. На особливу увагу українських юристів заслуговують положення Фінансового регламенту, що регулюють закупівлі за рахунок бюджету ЄС, а також порядок надання останнім грантів. Загалом, варто відзначити, що за рівнем правового регулювання цей об'ємний документ слугує яскравим прикладом застосування в ЄС високої юридичної техніки.
Серед принципів формування бюджету ЄС, детально визначених у Фінансовому регламенті, виділяють такі:
— принцип бюджетної єдності і достовірності, що передбачає об'єднання всіх доходів і видатків Союзу в єдиному документі;
— принцип універсальності, що полягає в забезпеченні сукупного покриття всіх витрат Союзу і неприпустимості використання окремих джерел доходу для цільового фінансування наперед визначених витратних статей;
— принцип щорічності, відповідно до якого бюджет приймається на один рік (виконання бюджету триває з 1 січня до 31 грудня) та повинен враховувати програми дій, передбачені на декілька років;

— принцип збалансованості (бюджетної рівноваги), що передбачає відповідність сукупних витратних статей сукупним доходним статтям;
— принцип специфікації (конкретизованості) витрат, що визначає горизонтальну і вертикальну структуру побудови бюджету. Бюджетна номенклатура дозволяє групувати витрати за розділами, главами, статтями та пунктами. При цьому витрати на спеціальні цілі не можуть бути використані з іншою метою;
— принцип дотримання бюджетної дисципліни, що передбачає чіткий розподіл бюджетних функцій між інститутами ЄС;
— принцип єдиної одиниці обчислення, згідно з яким євро є єдиною одиницею обчислення для всіх операцій, пов'язаних з бюджетом;
— принцип прозорості, направлений на забезпечення публічності інформації про бюджетні процеси.
Наведеним бюджетним принципам повинні відповідати усі положення, що стосуються реалізації доходів і витрат з бюджету, викладені в основних законодавчих актах ЄС.

Література:

 

Скачати повніше