1.  ОВНС ТА ЕКОЛОГІЧНА ЕКСПЕРТИЗА

До 2011 року система оцінки впливу на навколишнє середовище в Україні включала розробку замовником у складі проекту матеріалів оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС) та обов’язкове проведення державної екологічної експертизи проектної документації щодо об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, спеціально уповноваженим органом. Реалізація проектів та діяльності без позитивного висновку державної екологічної експертизи щодо екологічно небезпечних об’єктів була заборонена.

  Постановою № 554 від 27.07.1995 р. Кабінет Міністрів України затвердив Перелік видів діяльності і об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, для яких проведення державної екологічної екс-пертизи є обов’язковим. Даний перелік у більшій мірі відповідає переліку об’єктів, щодо яких проводиться оцінка впливу у Європі. Закон України «Про екологічну експертизу» встановлював вимоги до матеріалів ОВНС запланованої діяльності, які подаються на екологічну експертизу, зокрема, передбачав, що такі повинні обґрунтовувати її доцільність та способи реалізації, можливі альтернативні варіанти рішень, характеристику стану навколишнього природного середовища території, види та рівні впливу на нього в нормальних і екстремальних умовах, можливі зміни його якісного стану, еколого-економічні наслідки діїшьності, заходи щодо зменшення рівня екологічного ризику і забезпечення вимог екологічної безпеки. Крш цього, вищезазначений закон передбачав положення щодо участі громадськості у процесі державної екологічної експертизи (в тому числі, встановлював на рівні закону зміст заяви про екологічні наслідки діяльності), вимоги щодо висновків державної екологічної експертизи та порядок їхнього оскарження.

  Детальний процес складання матеріалів ОВНС, їхнього змісту та процедури залучення різного роду суб’єктів до їхньої підготовки, як і зараз, регулювали Державні будівельні норми — спочатку ДБН А.2.2-1-95, а пізніїше А.2.2-1-2003 (надалі — ДБН) 2. Відповідно до ДБН, ОВНС — це документ, який всебічно характеризує результати оцінки впливів на природне, соціальне, включаючи життєдіяльність населення, і техногенне середовище та обґрунтовує допустимість планованої діяльності. Відповідно до п. 1.2. ДБН, матеріали ОВНС подаються у складі проектної документації уповноваженим державним органам для експертної оцінки. По суті, саме цей документ мав би виступати еквівалентом західного ЕІА report, який в США, до прикладу, готується державним органом в обґрунтування позитивного дозволу на реалізацію екологічно-небезпечного проекту.

  ДБН передбачає в певній мірі участь громадськості у процесі підготовки матеріалів ОВНС3. Так, п. 1.6. при виконанні ОВНС покладає обов’язок на замовника ОВНС інформувати через органи місцевої влади населення про плановану діяльність, визначати місце і порядок проведення громадських слухань, відкритих засідань, збирати звернення громадян, здійснювати розгляд та врахування зауважень і пропозицій громадськості. Первинна інформація про плани щодо реалізації проекту доводиться до громадськості шляхом опублікування так званої Заяви про наміри замовником або виконавцем ОВНС. ДБН містять окремим додатком обов’язкову форму такої заяви, у якій вказується поруч із основною інформацією про запланований проект, якими є назва інвестора, плановане місце розташування об’єкта, характер планової діяльності, характеристика потенційного впливу від реалізації проекту на складові довкілля, також й інформація про те, коли (час), де (адреса) громадськість може ознайомитися із матеріалами проекту та самою ОВНС, а також адреса, телефон, за якими можна подати свої пропозиції до матеріалів ОВНС. Після цього, відповідно до п. 1.9., інвестор здійснює інформування населення про проведення обговорення планованої діяльності, проводить громадське обговорення проекту. Замовник здійснює коригування матеріалів ОВНС за результатами громадського обговорення і лише після цього, остаточний звіт ОВНС, з урахуванням громадських інтересів, у складі проектної документації подається інвестором на узгодження і проходження державних експертиз. Відповідно до п. 1.8., на основі висновків остаточного звіту ОВНС замовник і виконавець ОВНС складають текст Заяви про екологічні наслідки планованої діяльності і забезпечують її розповсюдження через засоби масової інформації. Така Заява про екологічні наслідки становить собою резюме матеріалів ОВНС і є документом щодо суті цих наслідків і гарантій виконання природоохоронних заходів із забезпечення безпеки навколишнього середовища на весь період здійснення планованої діяльності (п. 4.1), який публікується власне з метою інформування громадськості водночас і щодо остаточних проектних рішень, і щодо результатів врахування участі громадськості.

  ДБН у п. 1.10 вимагають, щоб остаточний звіт ОВНС містив докази врахування громадських інтересів, а саме відомості про опублікування в засобах масової інформації Заяви про наміри (у якому виданні, коли опубліковано, вирізка із газети), відомості про проведення громадських обговорень (де і коли проводилися, протокол таких слухань), письмові та інші документи звернень громадян; перелік матеріалів, представлених з боку замовника і виконавця ОВНС на розгляд місцевого населення та громадських організацій, перелік питань і зауважень громадян, обґрун-товані відповіді; узагальнені рішення про враховану частину громадських пропозицій та обґрунтування, що стосуються їхньої неврахованої частини.

Справа 1. Оскарження висновку державної екологічної експертизи

У 2009 році ЕПЛ звернулася з позовом до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України про визнання незаконним та скасування висновку державної екологічної експертизи проекту будівництво заводу з виробництва мінераловатної ізоляції. Свої позовні вимоги ЕПЛ обґрунтовувала тим, що всупереч законодавчим вимогам у ході проведення експертизи не було оцінено комплексного впливу проектованого і існуючих асфальтобетонних заводів на атмосферне повітря, а також впливу на довкілля радіоактивних мінеральних сировинних матеріалів, які використовуються в значних кількостях у виробництві скловати. Крім того, ЕПЛ були зібрані дані, які вказують на наявність суттєвих порушень законодавства України в частині порядку проведення громадського обговорення (недопущення жителів міста (зацікавленої громадськості) в приміщення, де проводились громадські слухання, проведення слухань із особами, які були доставлені забудовником із інших населених пунктів). У січні 2011 року адміністративний суд, задовольняючи позов ЕПЛ, визнав зазначені матеріальні та процесуальні порушення, допущені в ході процедури ОВНС та державної екологічної експертизи, та скасував висновок державної екологічної експертизи по проекту.

Разом з тим, практична реалізація права громадськості брати участь у розробленні ОВНС на належному рівні не забезпечувалася. Перш за все, і інвестори і розробники ОВНС не розцінюють громадськість як суб’єкта, який може позитивно вплинути на якість проектних документів, і в кра-щому випадку зводять вимоги законодавства щодо участі громадськості до їх формального виконання із використанням усіх можливих прогалин у нормативних актах для зведення можливості реальної участі до мінімуму.

  Заяви про наміри часто не відповідали вимогам, особливо в частині подання інформації про те, як і де можна ознайомитися із проектними матеріалами, куди подавати коментарі, де будуть проводитися громадські слухання. Час між опублікуванням такої заяви і громадськими слуханнями та фіналізу- ванням ОВНС часто складав лише декілька днів, що унеможливлювало подання будь-яких обґрунтованих коментарів. А якщо такі і подавалися, останні не знаходили свого відображення у матеріалах ОВНС. Заяви про екологічні наслідки діяльності також часто всупереч законодавству не містили найважливіших елементів: характеристики основних впливів діяльності на довкілля, показників екологічного ризику планованої діяльності, заходів, спрямованих на мінімізацію впливу, гарантій здійснення діяльності відповідно до екологічних стандартів і нормативів. Крім того, такі заяви часто публікувалися у засобах масової інформації, аудиторія яких не покривала зацікавлену громадськість, яка повинна залучатися до цього процесу. Висновки державної екологічної експертизи не доводилися до відома громадськості; отримати їхні копії на запит також не завжди було можливо.

Справа 2. Опублікування висновків ДЕЕ на сайті Мінприроди

У 2010-2011 року ЕПЛ позивалася до Мінприроди України з питань опублікування висновків державної екологічної експертизи (ДЕЕ) на офіційному веб-сайті Мінприроди. ЕПЛ посилалася на положення національного законодавства та вимоги Оргуської конвенції про обов’язок державного органу повідомити громадськості текст остаточного рішення разом з переліком причин і міркувань, покладених в основу цього рішення. Суд першої інстанції погодився із аргументацією ЕПЛ та зобов’язав Мінприроди розмістити на своєму сайті 1293 висновки, видані протягом 2009 — першої половини 2011 років. Наприкінці 2012 року Київський апеляційний адміністративний суд підтримав рішення місцевого суду.

У січні-березні 2013 року Мінприроди розмістило на сайті понад тисячу висновків ДЕЕ. Разом з тим, Мінприроди обмежилася «титульними сторінками» висновків, які містять лише деякі елементи його вступної та заключної частин (короткі документи на 1-2 сторінки на бланку Мінприроди і за підписом посадової особи), і не розмістило наукові-еколого експертні оцінки, які є невід’ємними частинами висновків ДЕЕ, і містять їхні основні — усю описову та основну долю заключної — частини.

25 березня 2013 року на стадії судового контролю за виконанням судового рішення Окружний адміністративний суд м. Києва, розглянувши пояснення ЕПЛ щодо виконання рішення, зобов’язав Мінприроди опублікувати в Інтернеті висновки ДЕЕ в обсязі, визначеному ст. 43 Закону України «Про екологічну експертизу», тобто опублікувати в мережі 1293 наукові еколого- експертні оцінки.

До 2011 року при прийнятті документації на державну екологічну експертизу Мінприроди та його територіальні підрозділи не перевіряли, чи процедури участі громадськості реально мали місце, а лише вимагали підтвердження факту опублікування Заяви про екологічні наслідки діяльності. Змісту такої заяви особливої уваги теж не приділялося. В результаті громадськість була позбавлена доступу до інформації про основні умови планової діяльності та заходи щодо зменшення її впливу на довкілля, описані у ОВНС, вже не говорячи про реальну можливість якось на них впливати.

Справа 3: Витребування матеріалів ОВНС від забруднювача

На початку 2010 року ЕПЛ оскаржила до господарського суду відмови керівництва великого цементного заводу надати ЕПЛ матеріали ОВНС проекту розширення заводу та переводу обертових печей з природного газу на вугілля та альтернативне паливо, а також висновок ДЕЕ на такий проект. Суд першої інстанції зобов’язав відповідача надати доступ до таких документів, але вже суд апеляційної інстанції таке рішення скасував.

Задовольняючи позовні вимоги ЕПЛ щодо зобов’язання відповідача надати позивачу матеріали ОВНС та висновок ДЕЕ, господарський суд першої інстанції виходив з того, що за змістом ці документи містять екологічну інформацію, а відповідно до ст. 25-1 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», підприємства, установи та організації, діяльність яких може негативно вплинути або впливає на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров’я людей, зобов’язані забезпечувати вільний доступ населення до інформації про стан навколишнього природного середовища, і відповідно на відповідача законодавством покладено обов’язок надавати запитувану інформацію.

У січні 2011 року Вищий господарський суд помилкове рішення суду апеляційної інстанції скасував і відновив в силі рішення суду першої інстанції, яке оцінив як законне і обґрунтоване.

  Дана система оцінки впливу мала низку суттєвих недоліків (законодавчого і практичного характеру), які спричинили порушення Україною своїх міжнародних зобов’язань за Оргуською конвенцією та Конвенцією Еспо. Рішення про порушення Україною вимог цих конвенцій неодноразово приймалися відповідними органами конвенцій.

Відсутність чітких процедур доступу до інформації, проведення громадського обговорення, врахування думки громадськості у процесі прийняття рішення, доведення такого рішення до відома громади, а також формальне і часто помилкове тлумачення існуючих норм призводили до обмеження доступу до інформації, порушення прав громадськості на участь у процесі прийняття екологічно значимих рішень та порушення права на безпечне для життя та здоров’я довкілля загалом.

  Тим не менше, система оцінки впливу виходила і базувалася на загальних законодавчих принципах екологічної політики держави, і була зафіксована в основному галузевому ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» та спеціальному ЗУ «Про екологічну експертизу». Висновок державної екологічної експертизи був актом органу державної влади і це остаточне рішення можна було оскаржити в адміністративному суді, в тому числі, з підстав порушення вимог екологічного законодавства та процедури залучення громадськості до процесу його прийняття.

Література:

Оцінка впливу на довкілля та участь громадськості [Текст] / ред.: Д. Скрильніков, Є. Алексєєва. - Львів : ЕПЛ, 2013. - 96 с.